1986年頒布的《中華人民共和國礦產資源法》（簡稱《礦產資源法》）奠定了我國礦產資源管理的法律基石。《礦產資源法》于1996年和2009年分別進行了兩次修正。《礦產資源法》的頒布實施，促進了礦業發展，為國家經濟建設提供了有力的資源保障。隨著經濟社會的發展，《礦產資源法》的部分條款已不能滿足和適應新形勢的需要，自2003年起，我國又踏上《礦產資源法》的修改研究之路。

《礦產資源法》誕生

1.《礦產資源法》起草背景及歷程

1978年，中國開啟了改革開放的大門。自此，世界發生了太多的變化，礦業界也不例外，礦產資源管理也迫切要求改革。《礦產資源法》就是在這個迅速變化著的背景中誕生的。1979年9月，國務院委托國家經委及地質部等起草《礦產資源法》。

在國家經委的領導下，地質部牽頭，各工業部門派人組成了《礦產資源法》起草辦公室，經過兩年時間調查研究，起草完成了《礦產資源法（草案）》（以下簡稱《草案》），報國務院審定。1982年5月，地質部更名為地質礦產部，具有了礦產資源勘查開發利用和保護監管的職能，邁向了礦產資源統一管理的步伐。據此，對《草案》作了適當調整。1984年10月，《草案》經國務院常務會議審議通過，并提請全國人大常委會三次審議。《礦產資源法》于1986年全國人大常委會通過并以主席令第36號頒布。

2.主要內容

《礦產資源法》包括總則、勘查的登記和開采的審批、勘查、開采、鄉鎮集體礦山企業和個體采礦、法律責任、附則，共七章五十條，每個法條背后都經過了激烈的爭論。如法律名稱為資源法還是礦業法，立法宗旨定為保護礦產資源還是振興礦業或二者兼顧，調整范圍包括全部資源還是僅為固體礦產；對登記、儲量審批、規劃、礦山監督、資料匯交等制度的設立、可行性和執法主體都有過爭論。

《礦產資源法》的核心內容為：一是發展礦業的立法宗旨。新中國成立以來，礦業成為我國經濟社會發展的重要支柱，但礦產資源供應不能滿足國家建設需要，加速發展礦業迫在眉睫。二是礦產資源屬于國家所有。三是規定了較多礦產資源保護條款。我國礦產資源開發水平較低，須強調保護礦產資源。四是確立了國有礦山企業與鄉鎮集體礦山企業、個體采礦的法律地位和管理原則。五是部門管理與國家監督管理。由于計劃經濟體制形成的各工業部門管理割裂了礦業，必須由國家監督管理來制衡。一方面，把國家對礦業監督管理的權能集中到一個部門，強化地質礦產部的職能；另一方面，也賦予了工業部門與地方政府行使的職責。六是法律責任。法律責任起威懾作用，維護了法律的完整性，為法律的履行提供了保障作用。

3.作用和歷史局限性

《礦產資源法》體現出開發與保護并重、放開與管好同步的原則，是一部振興我國礦業十分重要的法律。但是，《礦產資源法》對探礦權、采礦權的描述和規范，始終沒有脫離計劃立項及部門對產業管理的痕跡；資源產權制度設計不足，做出了探礦權無償取得、采礦權禁止流轉的規定。

整個《礦產資源法》在其結構形式和內容上給人留下的深刻印象就是對資源的管理，而不是礦業權的管理。采礦權的管理中不僅存在著嚴重的分散傾向，而且礦政管理部門對礦業權的管理實際上處于忽視的狀態，例如，規定采礦權由礦山企業的主管部門通過立項、報批程序，由各級政府的計劃管理部門設立，而礦政管理部門則予以復核、發證，履行出讓手續。這些局限性，造成《礦產資源法》實施近10年，老的礦業權糾紛仍未全部解決，無證采礦的現象仍不斷出現。沒有彰顯礦業權管理是礦政管理的核心地位，這也成為日后修法的主要原因。

《礦產資源法》的兩次修正

1.第一次修正的背景及歷程

1995年，中央在對5年和15年經濟建設的主要任務和戰略、改革開放的主要任務和部署中提出要繼續加強基礎工業。

在《礦產資源法》頒布之后的10年中，改革的大潮洶涌澎湃，社會主義初級階段觀念的確立，國家和企業在經濟社會活動中的不同職能，中央與地方政府的經濟利益關系等改革進展，使《礦產資源法》原本就存在著的種種問題更清楚地凸顯出來，大力加強礦業秩序的整頓，解決資源糾紛問題已成為主要任務。礦業急需兩個根本性轉變：一是宏觀上從傳統的計劃經濟體制向社會主義市場經濟體制的轉變；二是微觀上的經濟增長方式從粗放型向集約型轉變。在此背景下，地質礦產部起草了《礦產資源法》（修正案），提交國務院法制局，1996年8月全國人大常委會做出修改決定，進行了第一次修正。

2.第一次修正的主要內容

本次修法仍保留原《礦產資源法》的框架結構，共七章五十三條，包括總則、礦產資源勘查的登記和開采的審批、礦產資源勘查和開采、集體礦山企業和個體采礦、法律責任。修改側重于解決“發展”和“治亂”的突出問題，對條款作了修改。

一是強化了礦產資源國家所有權。二是明確礦業權的財產權屬性，建立有償取得和依法轉讓制度，規定探礦權人具有優先取得采礦權的權利。三是建立礦業權依法申請取得制度和規定勘查開采必須符合規定的資質條件、礦產資源勘查統一區塊登記管理制度、依資源規模和重要程度對開采分級審批發證、勘查開采審批和企業設立審批分開的制度。四是明確了多種經濟成分、多種經營方式并存的制度。五是增加了有利于礦業進一步對外開放的條款。六是增加了強化執法力度的條款，明確了礦產資源管理部門的行政處罰權和地方政府維護礦業秩序的法定職責，強化地礦行政機關之間的監督機制。

3.第二次修正的背景及歷程

2009年，我國對《中華人民共和國刑法》（簡稱《刑法》）進行了修正，《礦產資源法》于2009年8月由全國人大常委會做出第二次修正的決定，將“法律責任”一章按《刑法》相應的具體條款的表述修改為“刑法有關規定”。

4.《礦產資源法》兩次修正的成效和不足

《礦產資源法》的修正使礦產資源管理從計劃經濟體制的局限中走了出來，形成與社會主義市場經濟關系相適應的集中統一的礦產資源管理體制和制度。

一是把設立礦山企業及其審批制度與礦業權授讓管理制度分離開來，在礦業管理中分開了專業經濟部門和礦政管理部門的職能；二是突出了探礦權的財產屬性，改變了原《礦產資源法》對采礦權畸重的狀態；三是開了允許礦業權依法流轉的先河；四是完善了有償使用制度；五是市縣兩級行政處罰的主體由兩級人民政府轉移到了負責地質礦產管理工作的部門；六是規定了外商投資勘查開采礦產資源條款，為外商準入我國礦業打開了門戶；等等。但這兩次修法只是小改，仍然留下許多問題，如礦產資源管理體制分割仍存在弊端，在實行集中統一管理上，又把制定開采礦產資源管理辦法的立法權授予省級人大常委會，分散了立法權；分類分級管理不夠科學、礦產資源產權制度核心地位未確立；延續了“行政許可制度與物權制度的混淆”；不同所有制礦業主體平等的法律地位未徹底解決；有效的礦山環境保護、礦業用地等制度未建立等。

《礦產資源法》的后續修改研究工作

2000年之后，《礦產資源法》修改研究工作的腳步并沒有停止，原國土資源部、自然資源部多次提出修改草稿，為《礦產資源法》的再次修改打下了扎實的基礎，做出了不懈的努力和準備工作。

1.第一輪《礦產資源法》修改研究工作

（1）背景與過程

2000年以后，我國社會主義市場經濟體制的框架已經形成，工業化由勞動密集型進入資本密集型階段，礦產資源的需求仍然十分旺盛，引發的利益沖突亦很大，需要改變礦產資源管理的方式。

2002年，鄒家華副委員長建議對《礦產資源法》進行修訂和完善。2003年6月，國土資源部組建了《礦產資源法》修改工作小組，開始了前期調研論證和起草修改草稿的工作，并結合整頓和規范礦產資源開發秩序工作，梳理出《礦產資源法》修改應著重解決的重點問題和建議，研究形成了《礦產資源法》修改的框架稿，于2009年12月形成《礦產資源法》（修改草稿）（第12稿）（簡稱修改草稿）。

（2）修改草稿的主要內容

修改草稿共十二章一百條。保留了現行《礦產資源法》中的總則、礦產資源勘查、礦產資源開采、法律責任和附則，共五章；新增礦產資源規劃、礦業權（原礦產資源勘查的登記和開采的審批一章納入其中）、地質資料和礦產資源儲量、礦業用地、礦山環境治理恢復、礦產資源稅費和監督檢查，共七章。

一是擴充了總則，刪除了有關國有礦山企業的條款。立法目的中增加了保護和合理利用礦產資源，促進礦業科學發展，維護礦產資源國家所有權和礦業權人的合法權益，建設資源節約型和環境友好型社會的表述；增加了礦產資源定義及分類分級管理、礦業權的用益物權登記、礦產資源市場化配置和有償使用、國家宏觀調控和經費保障等條款。

二是新增了章節。①“規劃”一章含礦產資源規劃的效力、體系、編制原則、審批、實施與評估、調整與修編等條款。②“礦業權”一章含礦業權招標拍賣和協議出讓方式、物權登記、抵押、排他、評估、權益維護和征收等條款，將現行行政法規中的探礦權轉采礦權，礦業權轉讓、延續、變更、保留、注銷、滅失、公告與標樁等條款納入；將礦產資源勘查、開采準入條件和爭議調處調整到本章；重新劃分了中央和地方礦業權管理權限；刪除了“特定礦種（油氣、放射性礦產）由國務院授權有關主管部門審批”和“兩礦區一礦種”由國務院有關主管部門批準的規定。③“地質資料和礦產資源儲量”一章包括資料管理、保密和權利人的保護；儲量登記統計與動態監測、礦產地儲備等條款。④“礦業用”地一章規定了國家對礦產資源勘查、開采使用的土地實行臨時用地、定期租賃土地和國有建設用地管理制度。⑤“礦山環境治理恢復”一章包括礦山環境管理分工、治理恢復方案和保證金、動態監測等條款。⑥“礦產資源稅”費一章規定了稅費管理、稅費減免。⑦“監督檢查”一章包含執法監察、現場檢查、日常監管、上級對下級國土部門的監管和技術檢測、地方政府的監管職責等規定。

三是完善原有章節。①“礦產資源勘查”一章增加了最小勘查區塊、區塊退出、勘查終止、注冊地質師等條款。②“礦產資源開采”一章增加了開采管理、保護性開采特定礦種等條款。③“法律責任”一章增加了不履行礦業權人義務的法律責任等條款。

（3）修法工作中存在爭議較大的問題

一是礦產資源管理體制。在橫向關系上，是集中統一還是各部門分散。如水利部提出地下水資源應由水利部管理，有的部門則提出反對意見，這些爭議主要體現在部門利益上。在縱向關系上，地方政府、礦產資源主管部門提出權責利不對等問題。認為地方只有監管責任而沒有配置能源和一些重要礦產的礦業權的權力，獲得的利益也較少。二是礦業權管理。如何解決好行政許可和財產權關系；探礦權出讓方式是保留申請在先，還是全面招拍掛。三是礦產資源稅費。是參照國外權利金，還是按照目前的稅費設計。

2.第二輪《礦產資源法》修改研究工作

（1）背景與過程

2010年3月，國土資源部對《礦產資源法》（修改草稿）（第12稿）征求了意見，意見較多集中在管理職責方面，只有少量意見針對地質資料和礦產資源儲量，以及監督檢查等方面。2010年8月，國土資源部調整了《礦產資源法》修改協調工作小組，對下一步工作提出要求：一是正確處理繼承與完善的關系；二是充分認識研究《礦產資源法》修改的背景；三是聚焦問題抓住重大問題的研究；四是加快工作進度。之后，相關事業單位對《礦產資源法》修改開展了一系列專題研究。

2015年，中央關于加快推進生態文明建設和生態文明體制改革的要求，對礦產資源開發利用和礦業發展提出了全新的發展理念。2017年，國家提出了對礦產資源管理提出礦業權出讓制度、礦產資源權益金制度、油氣勘查開采體制、自然資源資產產權制度、礦山地質環境恢復治理制度等改革的要求，亟須落實為法律制度。

全國人大環資委提出有必要對《礦產資源法》再次進行修改。原國土資源部成立了《礦產資源法》修改領導小組，對推進《礦產資源法》修改的重點內容、任務分工提出了明確要求，并明確原中國國土資源經濟研究院（現更名為中國自然資源經濟研究院，簡稱“經濟研究院”）為《礦產資源法》修改的主要支撐單位。2017年6月，經濟研究院成立了《礦產資源法》修改研究工作小組，集中力量推進《礦產資源法》修改工作。在以往工作基礎上，形成了修訂草案征求意見稿，報送國土資源部。

（2）修改的主要內容

本輪修法工作堅持全面修改、整體設計。以生態文明建設為統領，落實黨中央、國務院一系列改革要求；以礦產資源管理中出現的礦業權審批、礦業權重疊、礦業權退出、超層越界開采、資源節約與綜合利用、礦山地質環境保護等突出問題為導向，進行制度設計；從自然保護區礦業權退出補償、因產業政策礦業權退出補償等民眾訴求中加強財產權益保護制度設計。

本輪修法以前一輪工作為基礎，但在結構上盡量保持與現行《礦產資源法》一致。修改稿除總則和附則外，還包括礦產資源所有權和礦業權、勘查、開采、礦山地質環境保護、法律責任等，共七章七十一條。刪除了集體礦山企業和個體采礦一章，增加了礦山地質環境保護一章。對原礦產資源勘查的登記和開采的審批一章做了較大修改，強化了探礦權、采礦權的財產權利制度。本輪修法的制度創新。①立法宗旨。加入了發展綠色礦業，維護礦產資源國家所有權和礦業權人合法權益。②礦產資源基本經濟制度和產權結構。規定由中央和地方政府分級代理行使礦產資源國家所有權，建立探明儲量礦產資源統一確權登記制度，并納入自然資源所有權統一確權登記體系；③礦產資源勘查開采管理制度。礦產資源總體規劃和專項規劃的編制；國家對礦產資源勘查、開采實行“兩證、三方案”行政許可制度，并簡化審批要件。④礦業權管理制度。規定礦業權應當采取招標、拍賣、掛牌等競爭性方式出讓、有償取得；礦業權登記納入不動產統一登記體系，由縣級以上人民政府不動產登記機構登記造冊，核發證書；礦業權轉讓、抵押等依法登記并予以保護；設置自然保護區、產業政策調整等導致礦業權退出的，應給予礦業權人合理補償；探礦權人有權取得登記勘查區塊范圍內其他新發現礦種的探礦權。⑤儲量第三方估算制度。儲量估算機構對其確認的儲量估算報告的真實性負終身責任。⑥礦山地質環境保護制度。按照礦山生命周期設計礦山地質環境保護制度，規定各級人民政府對本行政區域內的礦山地質環境治理恢復和監督管理工作負總責。縣級以上國土資源主管部門負有礦山環境監測職責和保護義務，礦業權人負有礦山地質災害防治、礦山含水層保護等義務。⑦取消了吊銷許可證的處罰方式，對提交虛假地質勘查報告、不完成最低勘查投入、不繳納資源稅費等，設定了收回探礦權、采礦權的處罰措施。

（3）修法中存在爭議較大的問題

一是關于充分競爭。取消探礦權申請在先方式，轉向全面競爭性出讓。協議出讓由五種情形減至兩種；由競爭單一礦種轉向競爭勘查區塊中某一類礦產，規定探礦權人有權獲得勘查區塊范圍內發現的其他（同類）礦產。二是關于政府批準。礦業權審批由部門審批上升為政府批準，這樣符合自然資源所有權分級行使、資源所有者和監管者分開的原則，可以使部門之間串聯審批轉變為并聯審批，改善審批效率，可以實現流程再造，形成“政府批準、平臺出讓、部門登記、分別許可”的新模式。三是關于礦業權登記。對礦業權實行不動產物權登記，為礦業權之財產權和行政許可權分開創造了條件。

3.第三輪《礦產資源法》修改研究工作

（1）背景和過程

《礦產資源法》修改在2018年列入十三屆全國人大常委會立法規劃。2019年3月，自然資源部成立了《礦產資源法》修改工作領導小組和起草小組。2019年4月，《礦產資源法》修改列入中央依法治國辦公室有關在途涉法任務清單。起草小組起草了《礦產資源法（修訂草案）》及其說明，2019年12月，向社會各界廣泛征求意見和建議，最終形成修訂草案送審稿，報國務院提請審議。

（2）修改的主要內容

修訂草案設置了總則；礦產資源的保護、勘查和開采；礦業權；礦區生態修復；監督管理；法律責任；附則，共七章五十三條。一是礦業權競爭性出讓。

①除國務院規定可以采取協議方式出讓外，應當采取招標、拍賣、掛牌等競爭性方式出讓礦業權。②明確出讓前期工作。規定自然資源主管部門應當會同有關部門，根據國土空間規劃、礦產資源規劃、礦業設置等情況，做好礦業權出讓前期工作。③出讓后辦理礦業權登記。自然資源主管部門應當將礦業權有關事項載入礦業權登記簿，辦理礦業權登記，發放礦業權權屬證書。

二是礦業權人權益保護制度。①平等對待各類市場主體。②探礦權轉采礦權實行“直通車”。③延長探礦權期限。④明確礦業用地用海方式。⑤建立補償機制。規定因公共利益需要收回礦業權的，應當依法給予合理補償。因公共利益探礦權無法轉為采礦權的，可以保留探礦權。

三是礦產資源勘查開發管理制度。①實行油氣探采合一。規定探礦權人發現可供開采的油氣等礦產資源的，在報告國務院自然資源主管部門后即可進行開采。②鼓勵綜合勘查、綜合開采。規定礦業權人有權依法有償取得登記的勘查、開采范圍內新發現其他礦產資源的礦業權。③礦業權續期核減面積。規定探礦權續期時應當核減一定的面積；采礦權有效期滿，開采范圍內仍有可供開采資源的，可以續期。

四是礦產資源稅費。①在出讓環節，受讓人應當按照合同約定分別繳納探礦權出讓金、采礦權出讓金。②在占用環節，礦業權人繳納礦業權占用費。③在開采環節，依法繳納資源稅。

五是礦區生態修復。①責任主體。規定礦業權人應當按照礦業權出讓合同約定和相關方案進行礦區生態修復，歷史遺留廢棄礦山的生態修復工作由縣級以上人民政府負責。②修復資金。規定采礦權人應當按照銷售收入的一定比例提取礦區生態修復資金，并計入企業成本。六是礦產資源勘查開采事中事后監管制度。自然資源主管部門對礦業權出讓合同和勘查方案、開采方案的履行情況進行監督管理。

展望

全國人大常委會2022年度立法工作計劃將《礦產資源法》（修改）列為初次審議的法律案。目前，國務院相關部門對《礦產資源法（修訂草案）》進行了多次修改完善，全國人大環資委結合人大代表議案辦理工作，對修訂草案亦提出具體修改意見。最新修訂草案框架結構包括總則、礦產資源安全保護、礦業權、礦產資源勘查和開采、礦區生態修復、監督管理、法律責任、附則，共八章六十余條。

《礦產資源法》修改的趨勢是：越來越重視礦產資源的財產屬性和礦業權的物權屬性，突出礦業權管理制度；弱化行政許可審批，強化事中事后監管和礦產資源督察制度；注重礦產資源安全保障，對戰略性礦產資源實行特殊保護制度；加大礦區生態修復和違法行為追究力度，增強礦區生態修復制度和法律責任。

《礦產資源法》修改仍在繼續，諸如礦業權區塊來源、礦業權重疊設置、探礦權人的權利、探礦權出讓方式、礦業權登記、礦業用地、礦業權出讓收益、礦區生態修復的責任追究、礦業權人違法后收回礦業權的法律責任等問題仍有爭論，礦業法治實踐和專家學術研究將給《礦產資源法》的修改提供良好的素材，期待《礦產資源法》的再次修改早日通過。

來源：中地綠礦